La recesión inmobiliaria y el shock de gasto a raíz de la Covid-19 han agudizado aún más las tensiones de financiación de las administraciones locales y los LGFV. Esperamos que los ingresos por venta de terrenos sigan siendo escasos y, por tanto, que los ingresos de las administraciones locales sigan siendo deficitarios este año. La falta de voluntad del gobierno central para asumir estas deudas de los LGFV significa que debemos esperar más reestructuración de la deuda, lo que perjudicará principalmente a los bancos pequeños. Es probable que los gobiernos locales tengan que vender más activos para pagar parte de estas deudas.

No es fácil dirigir un gobierno local en China. Los gobiernos locales no tienen potestad tributaria independiente para fijar tipos impositivos. Reciben del gobierno central su parte de algunos impuestos compartidos, como el IVA y el impuesto sobre la renta. La parte de los ingresos fiscales locales ha sido inferior al 50% de la recaudación total. Los impuestos locales están relacionados principalmente con los bienes inmuebles (uso y ocupación del suelo, por ejemplo). Los gobiernos locales también son proveedores de suelo para el desarrollo urbano. Adquieren terrenos de zonas rurales, pagan los costes de reasentamiento, dotan los terrenos de infraestructuras básicas y venden los derechos de uso del suelo a los promotores. En el pasado, los ingresos por venta de terrenos llegaron a representar el 60% de los ingresos totales de las administraciones locales. En cuanto a los gastos, la proporción del gasto público local (en el gasto público total) supera el 80%. Para cerrar la brecha entre ambos, se recurre a las transferencias del gobierno central, sin que existan reglas claras al respecto.

Para alcanzar sus objetivos de crecimiento y desarrollo, los gobiernos locales necesitan más fondos aparte de sus ingresos. Sin embargo, la ley presupuestaria, hasta 2014, les prohibía endeudarse. Por ello, los gobiernos locales de China crearon los Vehículos de Financiación de los Gobiernos Locales (LGFV por sus siglas en inglés) para eludir la ley. Los LGFV obtienen préstamos de los bancos (normalmente con terrenos como garantía), así como de los mercados de capitales. Empezaron a obtener grandes préstamos después de la crisis financiera mundial, cuando el gobierno chino puso en marcha un amplio programa de estímulo para amortiguar los efectos de la crisis financiera en la economía. Según el FMI, la deuda de las corporaciones locales aumentó del 16% del PIB en 2008 al 37% del PIB en 2014, y la deuda total de las corporaciones locales se sitúa hoy en torno al 50% del PIB, frente a una deuda de las administraciones locales del 30% del PIB. El Gobierno comenzó a preocuparse por la rápida acumulación de deuda de los LGFV y sus riesgos fiscales, y revisó la ley en 2014 para "abrir la puerta delantera y cerrar la puerta trasera" de endeudamiento para los gobiernos locales. Por fin se permitió a los gobiernos locales emitir bonos sujetos a un límite anual. El 22% del PIB de la deuda de los LGFV también se reclasificó como deuda de las administraciones públicas y se puso en marcha un amplio programa para canjear el endeudamiento de los LGFV por bonos de las administraciones locales. Sin embargo, el endeudamiento encubierto continúa a pesar de los esfuerzos posteriores del gobierno central por reducir el endeudamiento de riesgo. Normalmente se asume la garantía implícita de la deuda por parte de los gobiernos locales. Este año y el próximo vencen importantes cantidades de bonos LGFV (Gráfico 1).

La recesión inmobiliaria y el shock de gasto Covid afectaron duramente a las administraciones locales y a los LGFV. La caída de los ingresos por venta de terrenos, unida a la importante rebaja fiscal de 2022 para apuntalar la economía, puso a las administraciones locales en una situación aún más difícil (Gráfico 2). La debilidad de los precios de la vivienda, especialmente en las ciudades de nivel inferior, indica el grado de las restricciones financieras. Un ejemplo es la ciudad de Zunyi, en la provincia de Guizhou. Su LGFV se reestructuró ampliando el vencimiento de sus préstamos bancarios en 20 años con tipos de interés reducidos. La política de Covid cero, aplicada hasta finales del año pasado, también supuso que los gobiernos locales tuvieran que soportar elevados costes de pruebas y otros gastos médicos. Aunque las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales alcanzaron un máximo histórico, siguieron siendo insuficientes, especialmente ante el vencimiento de la deuda (Gráfico 3).

Según un estudio del FMI, los LGFV tienen una importante deuda en riesgo. La mayoría de los LGFV tienen flujos de caja operativos negativos y han utilizado la nueva financiación para gastar en costes operativos. Aunque están estructuradas para financiar el gasto en infraestructuras, menos de la mitad del gasto se ha destinado a capex. La mayor parte del gasto se destina al pago de intereses, la acumulación de existencias y la inversión en activos financieros. La acumulación de suelo e inventario inmobiliario más allá de las ventas sugiere que los gobiernos locales utilizaron los LGFV para apuntalar la industria inmobiliaria, que es la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales. El sector de los LGFV en su conjunto no es sostenible tal como está y presenta un riesgo sistémico.

Como el gobierno central ha declarado explícitamente que no está dispuesto a rescatar a los LGFV, deberíamos esperar más reestructuraciones de deuda de los LGFV en los próximos años. Los bancos, principalmente los pequeños bancos locales, son los mayores acreedores de los LGFV (y grandes tenedores de bonos LGFV). Es probable que la reestructuración de los préstamos bancarios se convierta en una práctica habitual, por lo que cabe esperar un aumento de las pérdidas bancarias. Sin una reforma completa de la relación fiscal entre el gobierno central y los gobiernos locales (más ingresos fiscales a nivel local), es probable que los gobiernos locales tengan que vender sus activos para pagar la deuda que está venciendo. Aunque esperamos que las autoridades den prioridad al pago de los bonos, podrían dejar que algunos bonos LGFV más pequeños (y económicamente no tan importantes) entraran en impago.